Der Kern von Öffentlichkeitsbeteiligung ist Verständigung, nicht Entscheidung. Zu den Grenzen der quantitativen Ausweitung von Vorschriften zur Öffentlichkeitsbeteiligung – eine rechtliche Perspektive.

 

Der Ruf nach verbesserter Inklusion von Bürgern im Rahmen von Planungsvorhaben ist spätestens seit „Stuttgart 21“ in aller Munde. Auch im Rahmen des gesellschaftsweiten Transformationsprozesses der Energiewende avanciert die Bürgerbeteiligung zu einer zentralen Forderung, die im Zusammenhang mit massiven Veränderungen und keineswegs stets konfliktfrei verlaufenden, raumplanenden Projekten gestellt wird – man denke nur an den notwendigen Ausbau der Energieleitungen oder auch an den Zubau neuer Anlagen für erneuerbare Energien. Beteiligung ist damit längst zu einem Schlüsselbegriff moderner Demokratie geworden. Die mangelnde Akzeptanz vieler Vorhaben in der Bevölkerung wird vielfach auf ein Defizit an Öffentlichkeitsbeteiligung zurückgeführt und als Lösung wird die Ausweitung der Beteiligungsvorschriften vorgeschlagen. Denn die derzeit existierenden Regelungen sehen sich seit längerem mit dem Vorwurf konfrontiert, dass sie Beteiligung erst zu einem Zeitpunkt zulassen, zu dem die Entscheidung im Hinblick auf die Planungsverwirklichung bereits fest steht.

 

Die Forderung nach rechtlich gewährleisteter Beteiligung im Rahmen von Planungsverfahren ist keineswegs neu. Schon in den späten 70er Jahren des vergangenen Jahrhunderts riefen die Zulassungsverfahren für Kernkraftwerke teils heftige gesellschaftliche Widerstände hervor. Sie warfen schon damals die Frage nach der grundsätzlichen Funktion der Vorschriften über die Öffentlichkeitsbeteiligung auf. Im Beschluss über das Kernkraftwerk „Mülheim-Kärlich“ vom 20. Dezember 1979 hob das Bundesverfassungsgericht die Bedeutung der konkreten Ausgestaltung der Verwaltungsverfahren für die effektive Durchsetzung von Grundrechten und damit die Rechtsschutzfunktion der Beteiligungsrechte deutlich hervor: Öffentlichkeitsbeteiligung diene einem vorgelagerten Rechtsschutz von Drittbetroffenen und der Geltendmachung ihrer subjektiven Rechte.

 

Zweifelsfrei spielt Öffentlichkeitsbeteiligung bei Planungsverfahren eine wesentliche Rolle, denn sie fördert den wechselseitigen Informationsaustausch zwischen den Beteiligten und damit eine konsensorientierte Entscheidungsfindung durch die Verwaltungsbehörde. Dennoch sollte der vielfach geforderten, rein quantitativen Ausweitung der Vorschriften zur Öffentlichkeitsbeteiligung im Verwaltungsverfahren skeptisch begegnet werden: Zum einen lassen derartige Reformvorschläge plausible Erklärungen oder gar Nachweise darüber vermissen, inwieweit mit ihnen tatsächlich die Möglichkeit der Akzeptanzsteigerung, Konfliktverringerungs- bzw. -vermeidungspotenziale oder gar Beschleunigungseffekte der ohnehin als langwierig und zäh wahrgenommenen Verwaltungsverfahren, verbunden sind.

 

Andererseits zeigt sich, dass die Diskussionen oftmals den rechtlichen Zweck eines Verwaltungsverfahrens außer Acht lassen. Denn die Beteiligung der interessierten Öffentlichkeit bei Großvorhaben findet nach geltendem Recht ihre Grenzen in der Verwaltungsentscheidung der Planungsbehörde, die schließlich ein demokratisch legitimiertes Staatsorgan ist. Öffentlichkeitsbeteiligung in Zulassungs- und Planungsverfahren bedeutet somit zwar Teilhabe am Verfahren, nicht aber Mitentscheidung über das Vorhaben. Diese Verwaltungsentscheidung muss vielmehr das Ergebnis einer planerischen Abwägung aller in Betracht kommenden öffentlichen und privaten Belange bleiben und liegt bei der entsprechenden, zur Entscheidung legitimierten Behörde. Tatsächlich stehen die Interessen der beteiligten Öffentlichkeit oftmals grundrechtlichen Interessen privater Vorhabenträger gegenüber, denen bei Vorliegen der öffentlich-rechtlichen Voraussetzungen sogar ein gesetzlicher Anspruch auf Genehmigungserteilung zusteht.

 

Begreift man die Generierung und den Austausch von Wissen der Beteiligten als Kern der Öffentlichkeitsbeteiligung, zeigt sich deutlich, dass die Befriedungs- und Akzeptanzförderungspotenziale des Verfahrensrechts überschätzt werden. Vielversprechender wäre es – und gerade das sollte sich als Lehre aus „Stuttgart 21“ ergeben – die Kommunikationsprozesse in Bezug auf öffentlichkeitswirksame Vorhaben in qualitativer Hinsicht zu verbessern. Nur durch intensive und umfassende Aufklärungs- und Informationsarbeit im Vorfeld kann gewährleistet werden, dass die Bedeutung der Projekte durch die Betroffenen erkannt und die Vorhaben damit akzeptabel werden. Die qualitativen Verbesserungen sind dabei nicht auf Kommunikationsprozesse im Rahmen des Verwaltungsverfahrens begrenzt. Sie betreffen vielmehr alle Prozesse im Projektverlauf eines Vorhabens, durch die dessen Sinn und Zweck vermittelt werden können. Die betroffenen Beteiligten erkennen dadurch die Notwendigkeit des Vorhabens und die aus ihm resultierenden Veränderungen und Auswirkungen. Qualitativ verbesserte Kommunikation setzt Transparenz und Information voraus und ist in erster Linie vom Vorhabenträger zu gewährleisten.

 

Aus rechtlicher Sicht muss vor einer Überregulierung gewarnt werden. Denn bereits aus verfassungsrechtlicher Sicht besteht keine Notwendigkeit zur gesetzlichen Regelung derartiger Kommunikationsprozesse. Zum anderen ist fraglich, ob und wie gut geführte Kommunikationsprozesse überhaupt durch gesetzliche Normierung erreicht werden können. Es sind vielmehr die Vorhabenträger und die sonstigen Beteiligten dazu aufgefordert, für ein gutes und umsichtiges Verfahrensmanagement zu sorgen, das sich nicht „sehenden Auges“ über begründete Interessen einzelner Betroffener hinwegsetzt oder diese gar in der weiteren Planung ignoriert.

 

Eine allgemeine, umfassende Akzeptanz von Vorhaben wird allerdings in den seltensten Fällen gelingen – zu unterschiedlich sind erfahrungsgemäß die Interessen der einzelnen Akteure. Aber es würde ja bereits viel erreicht werden, wenn ein (möglichst) hoher Grad an Verständnis und Einvernehmlichkeit realisiert werden könnte.